علیرضا نوری
استادیار دانشکده اقتصاد و علوم سیاسی دانشگاه شهید بهشتیعلیرضا نوری
استادیار دانشکده اقتصاد و علوم سیاسی دانشگاه شهید بهشتیمناطق و سیاست خارجی در دورة پوتین
مقدمه
یکی از پیامدهای مهم فروپاشی شوروی بروز چالش‌های ذهنی و عینی در خصوص وجاهت اقتدار عمودی و سیستم متمرکز سیاسی بود که در دهة 70 (90 م) به نحو ملموسی در نوع رابطة مسکو و مناطق نمود بیرونی یافت. متأثر از این چالش اجزاء مختلف فدراسیون روسیه تلاش‌های وسیعی را برای بسط دامنة استقلال و کاهش دخالت دولت مرکزی در امور داخلی خود در دستور کار قرار دادند، به نحوی که به تعبیر برخی روسیه در پایان این دهه به «کنفدراسیونی از شبه‌دولت‌ها» تبدیل شده بود. سهم‌خواهی مناطق برای مشارکت در سیاست‌گذاری‌ها به حوزة عمومی محدود نبود و آنها با استناد به قانون اساسی و قوانین فدرال حضور در سایر حوزه‌ها از جمله سیاست خارجی را حق طبیعی خود می‌دانستند.
زیر این شرایط مسکو ناچار شد حضور و منافع مناطق را در حوزة خارجی، نه تنها در مرحلة شکل‌گیری، بلکه در مرحله اجرا نیز به رسمیت بشناسد. اما این وضعیت با آغاز ریاست‌جمهوری پوتین و داعیة او برای سامان‌دهی به نابسامانی‌ها و اعادة نظم به نحو محسوسی معکوس شد. او تمرکز قدرت و ایجاد دولتی قدرتمند را مهم‌ترین سازوکار رفع بی‌نظمی‌ها اعلام و به این منظور با احیاء زنجیرة عمودی قدرت امکان کنشگران مختلف از جمله مناطق برای اعمال تأثیر بر سیاست‌گذاری‌های دولت مرکزی را به نحو آشکاری محدود کرد که در ادامه با تمرکز بر حوزة سیاست خارجی در حد توان به چگونگی این موضوع پرداخته می‌شود.
وضعیت عمومی مناطق
فدراسیون روسیه متشکل از 88 واحد جغرافیایی[1] است که بر اساس جایگاه، حوزه و میزان اختیارات در شش سطح مختلف طبقه‌بندی شده‌اند.[2] بحث حوزة اختیارات و نحوة توزیع قدرت بین مناطق با یکدیگر و میان مرکز و مناطق از دیرباز محل کشمکش بوده است. در دهة 70 (90 م) فدراسیون روسیه به دلیل بحران‌های ناشی از فروپاشی شوروی و ضعف حکومت مرکزی به «روسیة مناطق»[3] تبدیل شده بود. یلتسین و داعیه‌های آزادی‌طلبانه و دموکراتیک‌‌خواهانة او در تشدید این وضعیت تأثیر مؤثر داشت. او ضمن مردود دانستن سیاست تمرکز مقامات مناطق را ترغیب می‌کرد تا حد ممکن حوزة استقلال خود را افزایش دهند.
کمک‌های مالی «گزینشی» به برخی مناطق و امضای موافقتنامه‌های دوجانبه با تقریباً نیمی از 89 منطقه از جمله سیاست‌های انبساطی یلتسین در این راستا بود که با هدف مشخص کردن حوزه اقدام سیاسی و اقتصادی هر منطقه زیر عنوان موافقتنامه‌های تقسیم قدرت با مناطق انجام گرفت. مجموعة این عوامل اسباب کاهش اقتدار دولت مرکزی و توان‌‌یابی قابل ملاحظة مناطق به ویژه کسب حق انتخاب مستقیم فرمانداران خود (از سال 1375) را فراهم آورد که به همین واسطه از دورة زمانی سال‌های 1378-1370 به دورة طلایی مناطق یاد می‌شود.[4] در این دوره به دلیل ضعف حکومت مرکزی، مقامات مناطق حتی اجازة تخطی از قانون اساسی و قوانین فدرال را به خود می‌دادند[5] و تلاش مسکو برای مدیریت چالش‌های خود با مناطق تنها معطوف به چانه‌زنی و مذاکره بود.[6]
با به قدرت رسیدن پوتین و تأکید او بر اعادة نظم به روندهای سیاسی، اقتصادی و اجتماعی، رابطة مرکز و مناطق به نحو محسوسی دستخوش تغییر شد. آشفتگی‌ها و چالش‌های عدیدة دورة پس از شوروی و سیاست‌های نابسامان یلتسین دست‌آویز مناسبی برای پوتین و «سیلاویک»های[7] کرملین برای پی‌گیری راهبرد تمرکز قدرت خود بود. پوتین به تکرار و به روشنی تأکید کرده بود که ایجاد دولتی قدرتمند از اصول اساسی شیوة حکومت‌مداری او است و تمرکز قدرت در دولت کارآمدترین سازوکارِ رفع مشکلات و نابسامانی‌ها و مهم‌ترین اصل توسعة روسیه در مرحلة گذار است. او بر این اساس از ابتدای به دست گرفتن قدرت عزم خود برای ایجاد دولتی متمرکز را جزم و با تأکید بر ارجحیت «دیکتاتوری قانون» بر «حاکمیت قانون»، در مدتی نسبتاً کوتاه از طریق اصلاحات از« بالا» راهبرد تثبیت و تمرکز قدرت را تا حد قابل ملاحظه‌ای به انجام رساند.[8]
او بر اساس این رویکرد با ایجاد «دیوان‌سالاری در دست حاکمان» و نظام سلسله‌مراتبی انعطاف‌ناپذیر، با اعمال عمودی قدرت مجال رفتارهای مستقل از سوی کنشگران مختلف از جمله مناطق را محدود کرد. پوتین بر اساس رویکرد تمرکز قدرت خود در روندهای مختلف تصمیم‌سازی نوع رابطة خود با کنشگرانِ نهادی، مدنی و نقشی را بر تحصیل اجماع دستوری از طریق کنترل سلسله مراتبی راهبرد‌ها و حوزه‌های عمومی و چانه‌زنی محدود در تاکتیک‌ها و حوزه‌های موضوعی مبتنی کرد. زیر این شرایط هرچند در مقاطعی و به برخی کنشگران از جمله مناطق اجازه چانه‌زنی محدود داده شد، اما پوتین به صراحت فهمانده بود که رئیس‌جمهور آخرین تصمیم‌گیرنده است.[9]
تحدید حضور سیاسی مناطق در دورة پوتین
پوتین در راستای راهبرد تمرکز قدرت خود انجام اصلاحات در ساختار فدرالی را ضروری اعلام و دلیل آن را جلوگیری از آشوب‌ها، هرج و مرج‌های قومی، حفظ ماهیت فدرالی کشور و ایجاد فضای واحد قانونی، سیاسی، امنیتی و اقتصادی اعلام کرد. به اعتقاد او باید شرایطی ایجاد می‌شد که هر شهروند روسیه چه در مسکو و چه در دورترین نقطه این کشور از حقوقی یکسان برخوردار گردد و راه‌کار این منظور اتخاذ روش یکنواخت برای تدوین و اعمال قوانین از سوی نهادهای منطقه‌ای بود. پوتین تحقق عملی این هدف را تنها در سایة احیاء زنجیرة عمودی اقتدار و اعمال سیاست‌های یکسان در سراسر فدراسیون با مرکزیت مسکو ممکن می‌دانست و برای عملیاتی کردن آن سه هدف را مطمح نظر قرار داد؛
1- اصلاح شورای فدراسیون و ایجاد شورای جدید زیر کنترل دولت
2- تضمین اختیارات جدید برای دولت از جمله امکان عزل فرمانداران مناطق و انحلال پارلمان‌های منطقه‌ای
3- جلوگیری از وضع قوانین مغایر با قانون اساسی و قوانین فدرال از سوی مناطق[10]
کرملین سازوکارهای مختلفی را برای انجام این منظور به کار گرفت و گام اول را با ابلاغ فرمانی در شهریور 1379 که طی آن روسیه به 7 فرامنطقه[11] (طبق نواحی هفت‌گانة نظامی آن، تقسیم می‌شد) آغاز کرد.[12] در رأس هر یک از این نواحی نمایندة ویژة رئیس‌جمهور منصوب شد که وظیفة اصلی او احیاء و تحکیم «زنجیرة عمودی قدرت» و اجرای سیاست‌های دولت بود. پنج نفر از این هفت نماینده از طیف «سیلاویک»های کرملین بودند که مستقیماً از سوی رئیس‌جمهور منصوب، زیر نظارت او فعالیت و مستقیماً به او پاسخگو بودند و عضویت غیردائم شورای امنیت را نیز در اختیار داشتند.
آنها از سوی پوتین کلیة اختیارات لازم برای نظارت بر اقدامات مقامات محلی را داشتند و باید بر اساس قوانین فدرال و منطقه‌ای به ایجاد فضای «واحد قانونی» اقدام می‌کردند.[13] گام دوم کرملین برای اصلاحات در مناطق تغییر ترکیب شورای فدراسیون بود که از طریق تغییر قانون انتخابات این شورا و لغو عضویت مستقیم فرمانداران مناطق در آن عملی شد. با اجرایی شدن این قانون اکثر نمایندگان شورای فدراسیون تغییر و به تبع آن قدرت مناطق برای نفوذگذاری از این طریق کاهش یافت. اکثر فرمانداران مناطق شهامت مخالفت با این قانون را نداشتند، اما نیکلای فئودوروف[14] فرماندار چوواش[15] این لایحه را نقض قانون اساسی دانست، اما دادگاه قانون اساسی این ادعا را رد کرد.[16]
تغییر قانون انتخابات فرمانداران مناطق با هدف کاهش قدرت آنها در ساختار سیاسی تلاش دیگر کرملین برای اصلاحات در سطح مناطق بود که با استفاده از عدم تصریح نحوة این انتخاب در قانون اساسی و واگذار کردن آن به قوانین فدرال و ارائة لایحه‌ای از سوی دولت برای انتخاب مستقیم فرمانداران مناطق از سوی رئیس‌جمهور و تصویب آن در آذر 1383 از سوی مجلسین عملی شد.[17] هر چند تیرماه 1387 بحث‌هایی از سوی مینتی‌میر شایمیف (رئیس‌جمهور تاتارستان) و مرتضی رحیم‌وف (رئیس‌جمهور باش‌کوردستان) در خصوص ضرورت لغو قانون انتخاب مقامات مناطق از سوی رئیس‌جمهور و حق وی به انحلال پارلمان‌های محلی مطرح شد، اما این امر با مخالفت مسکو و شماری از رهبران مناطق مواجه و رد شد.[18]
کرملین در اقدامی دیگر اعتبار 42 توافقنامة دوجانبه دولت فدرال با مناطق که در دورة یلتسین به امضاء رسیده و به اعتقاد دولت فضای واحد قانونی را با مشکل مواجه کرده بود، مورد تردید قرار داد و تا سال 1382 حدود 30 مورد از آنها را لغو کرد. پس از آن نیز دولت با انجام اقداماتی کلیة منافذ نفوذ مقامات محلی به کمیسیون‌های انتخاباتی، دادگاه‌ها و وزارت کشور را محدود کرد.[19] سیاست پوتین برای کاهش قدرت فرمانداران مناطقی که به راحتی حاضر به تسلیم در برابر اقتدار مرکز نبودند، برگزاری انتخابات «فرمایشی» بود.
در این فرایند کاندیداهای مناطقی که به هر دلیل مورد تأیید کرملین نبودند، از جمله در جمهوری‌های کورسک، اینگوش و چچن رد صلاحیت شده و از مشارکت آنها در انتخابات ممانعت به عمل آمد.[20] مورد دیگر اعمال فشارهای مالی به مناطق از طریق تصویب قانونی در سال 1379 بود که طبق آن مقامات محلی موظف شدند پنجاه درصدِِ درآمدهای مالیاتی خود را به خزانة فدرال واریز نمایند که این امر نیز در تحلیل بیش از پیش استقلال مقامات مناطق مؤثر بود.[21]
مناطق و سیاست خارجی
میزان پویایی مناطق در حوزة سیاست خارجی تا حدود زیادی به ویژگی‌های فرهنگی، تاریخی، ژئوپولیتیکی، اجتماعی و اقتصادی آنها بستگی دارد که معمولاً ترکیبی از عوامل هم‌پیوند از جمله سه موضوع کلی زیر در این رابطه حائز تأثیر است؛
1- وضعیت عمومی منطقه (وجود و یا فقدان ساختارهای قدرتمند اجتماعی، اقتصادی و سیاسی از جمله وجود ذخایر و منابع طبیعی، میزان توسعة صنعتی و ساختارهای پیشرفتة اقتصادی)[22]
2- جایگاه منطقه در ساختار فدراسیون (نوع روابط مسکو و منطقه اعم از رسمی (طبق قانون اساسی) و غیررسمی))[23]
3- موقعیت ژئوپولیتیکی منطقه (مجاورت با مرز‌های سرزمینی، مناطق بحران، وضعیت راهبردی و نظامی آن)[24]
در میان عوامل بازگفته، توانمندی‌های اقتصادی و مؤلفة تجربة تاریخی مناطق در تعیین دامنة تأثیر آنها در حوزة سیاست‌گذاری خارجی از سایر مؤلفه‌ها مهم‌تر به نظر می‌سد. به عنوان نمونه نظریة پراشای شرقی[25] که تا قبل از سال 1324 وجود خارجی نداشت، در حال حاضر مؤلفه‌ای حائز تأمل در تلاش کالینینگراد برای همگرایی با اروپا محسوب می‌شود. این منطقه که در حال حاضر بین کشورهای عضو اتحادیة اروپا قرار گرفته، در مواردی نشان داده که به دور از فشارهای مسکو و پایتخت‌های اروپایی به دنبال برقراری رابطه‌ای متعادل با هر دو طرف است.
مقامات این منطقه تلاش می‌کنند از این نظریه برای تقویت روابط خود با کشورهای غربی به ویژه آلمان و توسعة اقتصاد و صنعت گردش‌گری خود استفاده کنند. برای مناطق شرق دور نیز خاطرة جمهوری شرق دور[26] (1301-1299) برای ایجاد روابط نزدیک‌تر با ژاپن و ایالات متحده که در آن دوره از اولویت‌های سیاست خارجی جمهوری مذکور بود، توجیهی تاریخی محسوب می‌شود.[27]
مؤلفة هویت و نوعِ تعریف مناطق از موقعیت و وضعیت خود نیز عاملی مهم در نحوة حضور آنها در حوزة روابط خارجی است. به عنوان مثال تصّور «روسی بودن» وجه غالب درک نخبگان و رسانه‌های مناطق جنوبی است، حال آن که گفتمان منطقه‌ایِ مناطقِ مرزیِ غربِ روسیه همیشه در راستای گفتمان ملی نیست. بر همین اساس در فرآیند توسعة ناتو به شرق احساسات ضدغربی در مسکو و مناطق جنوبی نسبت به مناطق غربی که با اعضاء جدید ناتو هم‌مرز شده‌اند، بروز بیشتری داشته است.[28]
در این میان مناطق مرزی به واسطة موضوعاتی از جمله قاچاق اسلحه، مواد مخدر و انسان، تروریسم، مهاجرت، کشمکش‌های مرزی، مشکلات اقتصادی و زیست محیطی با موضوعات خارجی بیش از سایر مناطق درگیر هستند. مجموعاً 47 منطقة روسیه از خشکی و دریا با کشورهای خارجی مرز مشترک دارند که به طور طبیعی هر گونه رابطة دوستانه و یا خصمانة مسکو با کشورهای هم مرز این مناطق می‌تواند در نوع وضعیت آنها تأثیر مستقیم داشته باشد. این مسئله به ویژه در خصوص مناطق مرزی شرق دور (مجاور چین و کره و ژاپن)، مناطق شمال غرب و شمال قفقاز ملموس‌تر است.[29]
به عنوان مثال تعاملات اقتصادی دولت فدرال با قدرت‌های اقتصادی شرق آسیا باعث پویایی اقتصاد مناطق سیبری و شرق دور از جمله خاباروفسک و پریمورسکی با ژاپن، چین و کره جنوبی، ساخالین با کره جنوبی و ژاپن و آمُور با چین شده و ارتقاء سطح توسعة این مناطق را به همراه داشته است.[30]
مناطق و سیاست‌گذاری خارجی در دورة پوتین
خلال دهة 70 (90 م) مقامات مناطق با استفاده از ضعف ساختاری و اجرایی مرکز اقدام به گسترش فضای نفوذ خود در حوزه سیاست خارجی کردند. این امر اسباب شکل‌گیری پدیده‌ای به نام «منطقه‌ای شدن»[31] سیاست خارجی شد که عبارت از تقاضای فزاینده مناطق به بسط حوزة تأثیر و نقش خود در تصمیم‌سازی‌ها در این حوزه بود. در این دهه مناطق با استناد به قانون اساسی فدرال و قوانین اساسی خود اقدام به توسعة روابط خارجی خود با سازمان‌ها و دولت‌های خارجی کردند[32]، از دخالت و ابراز نظر در خصوص موضوعات بین‌المللی هیچ ابایی نداشتند[33] و مشارکت در این عرصه را حق مسلم خود می‌دانستند.[34]
این موضوع تا به آنجا پیش رفته بود که در برخی مقاطع مسکو نمی‌توانست موافقتنامه‌ای را با کشورهای همسایه که به نحوی با منافع مناطق مرزی آن ارتباط داشت، حداقل بدون مشورت با مقامات آنها امضاء کند. معمولاً مقامات مناطق در مذاکرات مرتبط با این موافقتنامه‌ها حضور داشتند و اعمال تأثیر می‌کردند. به عنوان مثال یوگنی نازدراتنکو[35] فرماندار منطقه پریمورسکی در نشست نخست‌وزیران عضو اَپک در مالزی، پریماکف (نخست‌وزیر وقت) را همراهی می‌کرد.[36] ایگور فاخات‌دینوف[37] فرماندار ساخالین نیز در مذاکرات دوجانبة مرزی بین روسیه و ژاپن در مورد جزایر مورد منازعة کوریل شرکت و تأثیر داشت.[38]
در این رابطه جمهوری تاتارستان پیش‌رو بود و مناطق دیگر این جمهوری را به عنوان الگو در توسعة روابط خارجی خود مورد توجه قرار می‌دادند.[39] زیر این شرایط در سال 1378 یازده منطقه در کشورهای خارجی و در مقابل شماری از کشورها در برخی مناطق به منظور تسهیل تجارت خارجی و ایجاد فضای مناسب سرمایه‌گذاری اقدام به تأسیس نمایندگی کرده بودند.[40] مسکو با گسترش روابط خارجی مناطق تا زمانی که با قوانین اساسی و فدرال تعارض نداشت، مخالفت نمی‌کرد و حتی برخی فعالیت‌ها از این دست را که در راستای منافع ملی تشخیص می‌داد (از جمله اقدام دمیتری آیتسکف[41] فرماندار منطقة ساراتف[42] برای توسعة روابط با اکراین) را ترغیب می‌کرد.[43]
در دورة پوتین این وضعیت و به عبارتی دخالت فزایندة مناطق در حوزة سیاست خارجی به نحو محسوسی معکوس شد. سیاست خارجی روسیه از «منطقه‌ای شدن» فاصله گرفت و اصل تمرکز به عنوان مؤلفه‌ای مهم در سیاست‌گذاری و تصمیم‌سازی در این حوزه مسلط شد. کرملین بیش از این اجازه رفتارهای مستقلانه در حوزه سیاست خارجی را به مناطق نداد و بر ضرورت تنظیم مناسبات و موافقتنامه‌های خارجی مناطق در راستای خطوط کلی تعیین شده از سوی کرملین تأکید کرد. همان طور که اشاره شد تشدید راهبرد تمرکز قدرت، تقویت سلسله‌مراتب عمودی اقتدار و اعمال کنترل دولت بر منابع اقتصادی مناطق از جمله مهم‌ترین اسبابی بود که توان مناطق برای اعمال دخالت در حوزة سیاست خارجی را به نحو قابل ملاحظه‌ای تحلیل برد.
به عنوان نمونه در سال 1383 ویکتور ایشایف فرماندار منطقة خاباروفسک که پوتین را در سفر به پکن همراهی می‌کرد، بدون توان ابراز هر گونه مخالفتی شاهد امضای موافقتنامة مرزی میان روسیه و چین بود که بر اساس آن جزیره‌ای نزدیک خاباروفسک به چین واگذار می‌شد.[44] با وجود اینکه پوتین در اولین نشست شورای دولتی[45] در تیر 1382 بر این نکته تأکید کرد که سیاست خارجی سرگرمی نخبگان کرملین نیست و برای تدوین سیاست خارجی جامع، منسجم و قدرتمند باید همه شهروندان و همة اجزاء فدراسیون از جمله مقامات محلی و منطقه‌ای مشارکت داشته باشند، اما سیر تحولات و تأکید هم‌زمان او در این نشست بر ضرورت عطف سیاست خارجی به منفعت همة شهروندان حکایت از دیدگاه‌های تمرکزگرای او در سیاست‌گذاری خارجی داشت.[46]
زیر این شرایط در دورة وی دامنة تأثیر مناطق در حوزة سیاست خارجی تنها به نفوذگذاری کم‌اثر بر تصمیم‌سازی‌های دولت در حوزة تجارت خارجی محدود شد. واقعیت‌ها نیز حاکی از آن است که علی‌رغم تأکید آلکسی لاوروف[47] رئیس اداره بودجة وزارت دارائی بر این نکته که؛ «در حوزة اقتصاد خارجی دولت زیرساخت‌ها را برای استفاده مناطق مهیا می‌کند و این مناطق هستند که باید از این فرصت‌ها بهره‌برداری کنند»، مسکو تنها تصمیم‌ساز در این حوزه بود و تصمیم‌گیری در خصوص اینکه چه شرکت خارجی، در کجا، با چه شرایطی و در چه حجمی فعالیت اقتصادی داشته باشد کاملاً زیر هدایت آن انجام می‌شد.[48]
اما نکتة حائز تأمل اینکه پدیدة منطقه‌ای شدن سیاست خارجی روسیه در دورة پوتین نیز به طور کلی قابل حذف نبود و ضرورت توجه به حق مناطق در دخالت امور خارجی مرتبط با منطقة خود، جنبة منطقی سهم‌خواهی آنها در مشارکت در سیاست خارجی بود. بر اساس آمارها در سال 1381 حدود 82 منطقه در فدراسیون روسیه با شرکای خارجی خود در 77 کشور ارتباط مستقیم و غیرمستقیم داشتند و 74 دفتر نمایندگی مناطق در کشورهای خارجی فعال بوده است. لذا به نظر می‌رسد کرملین نمی‌تواند بطور کامل تمایل مقامات متنفذ منطقه‌ای از جمله شایمیف و یوری لوژکف (شهردار مسکو) [49] را در دخالت در امور خارجی زیر کنترل بگیرد.
برای مثال جمهوری تاتارستان در سال 1381 حدود 68 موافقتنامة بین‌المللی با طرف‌های خارجی خود امضاء کرده بود که 43 مورد آنها «ترانس‌ورس» و موافقتنامه‌هایی شبیه به موافقتنامه‌های دولت مرکزی با کشورهای خارجی بود.[50] در موردی دیگر لوژکف در سال 1385 بدون هماهنگی با مقامات مسئول، استقلال منطقة جدایی‌طلب آبخازیای گرجستان را مورد شناسایی قرار داد، که این امر برای وزارت خارجه مشکلاتی را به همراه داشت.[51]
جمع‌بندی
هر چند مناطق در دورة پوتین قادر به پی‌گیری سیاست خارجی «شبه مستقلی» که در دورة یلتسین آنرا تجربه کرده بودند، نبودند، اما به نظر می‌رسد در این دوره نیز شرایط به نحوی بود که امکان جلوگیری از همکاری و همگرایی آنها با کشورها و مناطق همجوار و زیرسیستم‌های بین‌المللی وجود نداشت، کنترل کامل محرکه‌های روابط خارجی مناطق مقدور نبود و مسکو نمی‌توانست صرفاً با تصمیمات خود و بدون در نظر گرفتن دیدگاه‌ها و منافع مناطق این روابط را مدیریت کند.
نکتة شایان توجه اینکه روابط خارجی مناطق همیشه منفی نبود و برخی اقدامات آنها در حوزة خارجی از جمله در قالب همکاری‌های اقتصادی، زیست‌محیطی و فرهنگی با کشورها و مناطق هم‌مرز خود در بهبود مشکلات این مناطق تأثیر مؤثر داشت و حتی در برخی موارد کلانِ روابط خارجی روسیه با طرف‌های خود به طور مثبت زیر تأثیر قرار داد. به عنوان مثال روابط منطقة کالینینگراد با کشورهای همسایة خود لهستان و لیتوانی در ایجاد فضای تفاهم برای حل مشکلات مرزی با این کشورها و همچنین جلوگیری از نظامی شدن این منطقه تأثیر مثبت داشت و روابط حسنة منطقة کاریلیا با فنلاند نیز در ایجاد جو مثبت در روابط مسکو- هلسینکی مؤثر بود.
پی‌نوشت‌ها
[3]. a “Russia of Regions”
[5] . بر اساس گزارش وزارت دادگستری در دهة 70 (90 م) بیش از 5 هزار مورد از قوانین مصوب مناطق با قانون اساسی و یا قوانین فدرال مغایرت داشته است. دادستان کل روسیه نیز در گزارش اعلام کرد؛ در این دوره بیش از 75 درصد قوانین منطقه‌ای با قوانین فدرال و بیش از 34 درصد آنها با قانون اساسی مغایرت بوده است.
[7]. واژة «سیلاویک» برگرفته از عبارت روسی «سیلاوی‌یِ ستروکتوری» به معنای «ساختارهای قدرت» (عمدتاً وزارتخانه‌های کشور و دفاع و ادارات امنیتی) است و عمدتاً به افراد فعال فعلی و یا قبلی در این نهادها اطلاق می‌شود.
[9]. برای اطلاع بیشتر در خصوص سیاست تمرکز قدرت پوتین ر ک به:
علیرضا نوری، "عمل‌گرائی پوتین و فرآیند شکل‌گیری اجماع و سازگاری در سیاست خارجی روسیه"، پایان‌نامه کارشناسی ارشد رشتة مطالعات منطقه‌ای، دانشگاه تهران، دانشکدة حقوق و علوم سیاسی، 1386، فصل سوم
[11]. این هفت فرامنطقه عبارت است از: ناحیة شمال غرب، مرکزی، جنوب، ولگا، اورال، سیبری و شرق دور
[12]. سه هدف اعلامی دولت برای تقسیم روسیه به هفت فرامنطقه عبارت بود از؛ 1- تمرکز و یکسان‌سازی بیشتر 2- کاهش سیستم‌های قومی – منطقه‌ای مبتنی بر اصول قیمومیت و موروثیت و 3- حذف و کاهش مناقشات بین‌منطقه‌ای.
[14]. Nikolai Fedorov
[15]. Chuvash
[17]. این مسئله از منظر برخی تحلیل‌گران با بند 2 اصل 32 قانون اساسی که بر اساس آن شهروندان روسیه می‌توانند برای فعالیت در دستگاه اجرایی منطقة خود هم انتخاب کنند و هم انتخاب شوند و نیز با بند 2 اصل 130 و بند 1 اصل 131 قانون اساسی که طی آنها ساختارها و مقامات محلی مناطق باید بوسیلة انتخابات و از سوی مردم مناطق تعیین شوند، مغایرت داشت.
[22]. مرور تحولات حاکی از آن است که مناطق ثروتمندتر دامنة نفوذ بیشتری بر سیاست‌گذاری‌ها داشته‌اند به عنوان مثال مناطق سیبری غربی به واسطة وجود منابع غنی نفت و گاز بیش از مناطق جنوبی که با کشورهای خارجی هم‌مرز هستند، با اقتصاد جهانی ارتباط دارند. ناحیة شرق دور نیز با منابع اقتصادی غنی خود نمی‌تواند از فرآیند پرشتاب توسعة شرق آسیا به دور باشد.
[23]. به عنوان مثال برخی مناطق به واسطة روابط خاص خود با مسکو از مزایا و حمایت‌های بیشتری برخوردارند.
[25]. Eastern Prussia
[26]. Far Eastern Republic
[29]. مناطق شرق دور روسیه با هفت منطقه از چین و جمعیت 90 میلیونی آن هم‌مرز هستند. مناطق قفقاز شمالی به دلیل مجاورت با مناطق بی‌ثبات قفقاز جنوبی و مناطق شمال غرب به سبب همسایگی با منطقة راهبردی دریای بالتیک از اهمیت برخوردارند و منطقة کالینینگراد نیز به لحاظ ژئوپولیتیکی و نظامی اهمیت بالایی برخوردار است.
[31]. regionalization
[32]. طبق اصول 71 و 72 فصل سوم قانون اساسی فدرال 1- حکومت فدرال به همراه مناطق تابعه روابط اقتصادی و بین‌المللی فدراسیون را تنظیم و بر قراردادها و موافقتنامه‌های بین‌المللی آنها نظارت عالیه دارد. 2- حکومت‌های محلی روابط خارجی و بین‌المللی خود را با توجه به خطوط تعیین شده از سوی دولت فدرال و در چهارچوب صلاحیت‌های منطقه‌ای خود تنظیم خواهند کرد.
در قانون اساسی تاتارستان آمده؛ «تاتارستان به عنوان یک دولت مستقل بر اساس قرارداد «تخصیص متقابل قدرت و صلاحیت» به عضویت فدراسیون روسیه درآمده و به عنوان تابعی از حقوق بین‌الملل با کشورهای خارجی در زمینه‌های مختلفِ اقتصادی، سیاسی، فرهنگی، حقوقی، دیپلماتیک، نظامی و سایر حوزه‌ها رابطه برقرار می‌کند». بر همین اساس تاتارستان ادارة روابط خارجی را زیر نظارت رئیس‌جمهور خود تشکیل داده که مسئول تنظیم روابط خارجی این جمهوری با کشورها و سازمان‌های خارجی است. در اصل اول قانون اساسی منطقة کاریلیا نیز آمده؛ «کاریلیا بر اساس قانون اساسی و قوانین فدرال یک دولت مستقل است و مادامی که اقداماتش در حوزة سیاست خارجی با قانون اساسی فدرال مغایرت نداشته باشد، به عنوان یک هویت مستقل در عرصة بین‌الملل حضور خواهد داشت».
[33].. در دهة 70 (90 م) برخی مناطق به ویژه در شرق دور با آگاهی از نگرانی‌های مسکو از اقدامات خارجی مناطق تلاش می‌کردند از این مسئله به عنوان ابزاری برای کسب امتیاز از مرکز استفاده کنند. یوگنی نازداراتنکو فرماندار منطقه یریمورسکی برای اعمال فشار بر مسکو از طریق «کارت خارجی» به منظور کسب امتیازات و استقلال بیشتر هیچگاه تردید به خود راه نداد.
[35]. Yevgeni Nazdeatenko
[37]. Igor Fakhutdinov
[38]. در موردی دیگر نیز مسکو به دلیل مخالفت برخی مناطق نتوانست تعهدات خود بر اساس موافقتنامة سال 1376 در خصوص انهدام سلاح‌های کشتار جمعی (شیمیایی) را اجرایی کند. شش منطقة مرتبط با این موافقتنامه (بریانسک، کیروف، کورگان، پنزا، ساراتف و آدمورت) برای مقابله با خسارات زیست محیطی ناشی از این امر از مسکو تقاضای غرامت مالی کرده بودند.
[39]. در سال 1375 شایْمیِف با حضور در تهران موافقتنامة بازرگانی و اقتصادی را با مقامات ایرانی و قرارداد مشابهی نیز با عراق امضاء کرد. تاتارستان همچنین با عقد موافقتنامه‌هایی با امریکا، آلمان و فرانسه به اخذ وام از این کشورها اقدام و بازپرداخت آنها را نیز خود تضمین نمود. در موردی دیگر و در بحران کوزوو (یوگسلاوی) از یک سو مقامات جمهوری‌های مسلمان‌نشین با سیاست‌های اسلاوگرایانة کرملین موافق نبودند و از سوی دیگر جمهوری چچن با تقبیح سیاست‌های منفعلانة مسکو در این خصوص، آمادگی خود برای میانجی‌گری در مناقشة آلبانیایی- صربی را اعلام و ضمن حمایت از جمعیت چِرکِسِ کوزوو در خصوص انتقال آنها به قفقاز شمالی اعلام آمادگی کرد.
[41]. Dimitri Ayatskov
[42]. Saratov
[45]. پس از اعمال محدودیت‌ها از سوی دولت مرکزی برای اعمال نفوذ مناطق بر روندهای سیاسی، هم‌اکنون شورای دولتی از معدود مجاری باقی‌مانده نفوذگذاری مناطق بر سیاست‌های مرکز است. هرچند عکس این مطلب شاید درست‌تر باشد، به این معنا که این شورا بیشتر مجرایی برای اعمال کنترل و نظارت بیشتر دولت مرکزی بر فعالیت مقامات مناطق است. روند تحولات نیز حاکی از آن است که این شورا صرفاً محلی برای چانه‌زنی مقامات مناطق برای جذب منابع بیشتر فدرال از طریق نزدیک شدن هرچه بیشتر به منبع قدرت یعنی کرملین بوده است. این شورا به ابتکار مستقیم پوتین پس از انجام اصلاحات اداری تشکیل شد، در قانون اساسی پیش‌بینی نشده و مبنای قانونی محکمی ندارد. نیکلای فئودورف فرماندار منطقة چوواشیا معتقد است این نهاد فاقد قدرت است و حوزة وظایف آن به درستی مشخص نیست. گنادی ساولیف فرماندار منطقة کامی- پرمیانسکی نیز این شورا را فاقد مشروعیت قانونی دانسته است.
[47] .Alexei Lavrov
[49]. شهر مسکو با هدف افزایش رفاه اقتصادی و اجتماعی خود تا سال 1385 در زمینه‌های مختلف با حدود 160 شریک خارجی اعم از شهر، کشور و یا سازمان منطقه‌ای بر اساس قراردادها و موافقتنامه‌های بلندمدت از جمله حدود 100 موافقتنامه با کشورهای حوزة «سی‌آی‌اس» ارتباط داشت و برای تسهیل این مراودات مرکز همکاری‌های بین‌المللی مسکو (ام‌سی‌آی‌سی) را در سال 1381 با حوزة فعالیت وسیع و مختلف شکل داده بود.
نویسنده: علیرضا نوری
منبع: ماهنامة ایراس، شهریور و مهر 1387، شماره 20، صص 32-22.
یکی از پیامدهای مهم فروپاشی شوروی بروز چالش‌های ذهنی و عینی در خصوص وجاهت اقتدار عمودی و سیستم متمرکز سیاسی بود که در دهة 70 (90 م) به نحو ملموسی در نوع رابطة مسکو و مناطق نمود بیرونی یافت. متأثر از این چالش اجزاء مختلف فدراسیون روسیه تلاش‌های وسیعی را برای بسط دامنة استقلال و کاهش دخالت دولت مرکزی در امور داخلی خود در دستور کار قرار دادند، به نحوی که به تعبیر برخی روسیه در پایان این دهه به «کنفدراسیونی از شبه‌دولت‌ها» تبدیل شده بود. سهم‌خواهی مناطق برای مشارکت در سیاست‌گذاری‌ها به حوزة عمومی محدود نبود و آنها با استناد به قانون اساسی و قوانین فدرال حضور در سایر حوزه‌ها از جمله سیاست خارجی را حق طبیعی خود می‌دانستند.
زیر این شرایط مسکو ناچار شد حضور و منافع مناطق را در حوزة خارجی، نه تنها در مرحلة شکل‌گیری، بلکه در مرحله اجرا نیز به رسمیت بشناسد. اما این وضعیت با آغاز ریاست‌جمهوری پوتین و داعیة او برای سامان‌دهی به نابسامانی‌ها و اعادة نظم به نحو محسوسی معکوس شد. او تمرکز قدرت و ایجاد دولتی قدرتمند را مهم‌ترین سازوکار رفع بی‌نظمی‌ها اعلام و به این منظور با احیاء زنجیرة عمودی قدرت امکان کنشگران مختلف از جمله مناطق برای اعمال تأثیر بر سیاست‌گذاری‌های دولت مرکزی را به نحو آشکاری محدود کرد که در ادامه با تمرکز بر حوزة سیاست خارجی در حد توان به چگونگی این موضوع پرداخته می‌شود.
وضعیت عمومی مناطق
فدراسیون روسیه متشکل از 88 واحد جغرافیایی[1] است که بر اساس جایگاه، حوزه و میزان اختیارات در شش سطح مختلف طبقه‌بندی شده‌اند.[2] بحث حوزة اختیارات و نحوة توزیع قدرت بین مناطق با یکدیگر و میان مرکز و مناطق از دیرباز محل کشمکش بوده است. در دهة 70 (90 م) فدراسیون روسیه به دلیل بحران‌های ناشی از فروپاشی شوروی و ضعف حکومت مرکزی به «روسیة مناطق»[3] تبدیل شده بود. یلتسین و داعیه‌های آزادی‌طلبانه و دموکراتیک‌‌خواهانة او در تشدید این وضعیت تأثیر مؤثر داشت. او ضمن مردود دانستن سیاست تمرکز مقامات مناطق را ترغیب می‌کرد تا حد ممکن حوزة استقلال خود را افزایش دهند.
کمک‌های مالی «گزینشی» به برخی مناطق و امضای موافقتنامه‌های دوجانبه با تقریباً نیمی از 89 منطقه از جمله سیاست‌های انبساطی یلتسین در این راستا بود که با هدف مشخص کردن حوزه اقدام سیاسی و اقتصادی هر منطقه زیر عنوان موافقتنامه‌های تقسیم قدرت با مناطق انجام گرفت. مجموعة این عوامل اسباب کاهش اقتدار دولت مرکزی و توان‌‌یابی قابل ملاحظة مناطق به ویژه کسب حق انتخاب مستقیم فرمانداران خود (از سال 1375) را فراهم آورد که به همین واسطه از دورة زمانی سال‌های 1378-1370 به دورة طلایی مناطق یاد می‌شود.[4] در این دوره به دلیل ضعف حکومت مرکزی، مقامات مناطق حتی اجازة تخطی از قانون اساسی و قوانین فدرال را به خود می‌دادند[5] و تلاش مسکو برای مدیریت چالش‌های خود با مناطق تنها معطوف به چانه‌زنی و مذاکره بود.[6]
با به قدرت رسیدن پوتین و تأکید او بر اعادة نظم به روندهای سیاسی، اقتصادی و اجتماعی، رابطة مرکز و مناطق به نحو محسوسی دستخوش تغییر شد. آشفتگی‌ها و چالش‌های عدیدة دورة پس از شوروی و سیاست‌های نابسامان یلتسین دست‌آویز مناسبی برای پوتین و «سیلاویک»های[7] کرملین برای پی‌گیری راهبرد تمرکز قدرت خود بود. پوتین به تکرار و به روشنی تأکید کرده بود که ایجاد دولتی قدرتمند از اصول اساسی شیوة حکومت‌مداری او است و تمرکز قدرت در دولت کارآمدترین سازوکارِ رفع مشکلات و نابسامانی‌ها و مهم‌ترین اصل توسعة روسیه در مرحلة گذار است. او بر این اساس از ابتدای به دست گرفتن قدرت عزم خود برای ایجاد دولتی متمرکز را جزم و با تأکید بر ارجحیت «دیکتاتوری قانون» بر «حاکمیت قانون»، در مدتی نسبتاً کوتاه از طریق اصلاحات از« بالا» راهبرد تثبیت و تمرکز قدرت را تا حد قابل ملاحظه‌ای به انجام رساند.[8]
او بر اساس این رویکرد با ایجاد «دیوان‌سالاری در دست حاکمان» و نظام سلسله‌مراتبی انعطاف‌ناپذیر، با اعمال عمودی قدرت مجال رفتارهای مستقل از سوی کنشگران مختلف از جمله مناطق را محدود کرد. پوتین بر اساس رویکرد تمرکز قدرت خود در روندهای مختلف تصمیم‌سازی نوع رابطة خود با کنشگرانِ نهادی، مدنی و نقشی را بر تحصیل اجماع دستوری از طریق کنترل سلسله مراتبی راهبرد‌ها و حوزه‌های عمومی و چانه‌زنی محدود در تاکتیک‌ها و حوزه‌های موضوعی مبتنی کرد. زیر این شرایط هرچند در مقاطعی و به برخی کنشگران از جمله مناطق اجازه چانه‌زنی محدود داده شد، اما پوتین به صراحت فهمانده بود که رئیس‌جمهور آخرین تصمیم‌گیرنده است.[9]
تحدید حضور سیاسی مناطق در دورة پوتین
پوتین در راستای راهبرد تمرکز قدرت خود انجام اصلاحات در ساختار فدرالی را ضروری اعلام و دلیل آن را جلوگیری از آشوب‌ها، هرج و مرج‌های قومی، حفظ ماهیت فدرالی کشور و ایجاد فضای واحد قانونی، سیاسی، امنیتی و اقتصادی اعلام کرد. به اعتقاد او باید شرایطی ایجاد می‌شد که هر شهروند روسیه چه در مسکو و چه در دورترین نقطه این کشور از حقوقی یکسان برخوردار گردد و راه‌کار این منظور اتخاذ روش یکنواخت برای تدوین و اعمال قوانین از سوی نهادهای منطقه‌ای بود. پوتین تحقق عملی این هدف را تنها در سایة احیاء زنجیرة عمودی اقتدار و اعمال سیاست‌های یکسان در سراسر فدراسیون با مرکزیت مسکو ممکن می‌دانست و برای عملیاتی کردن آن سه هدف را مطمح نظر قرار داد؛
1- اصلاح شورای فدراسیون و ایجاد شورای جدید زیر کنترل دولت
2- تضمین اختیارات جدید برای دولت از جمله امکان عزل فرمانداران مناطق و انحلال پارلمان‌های منطقه‌ای
3- جلوگیری از وضع قوانین مغایر با قانون اساسی و قوانین فدرال از سوی مناطق[10]
کرملین سازوکارهای مختلفی را برای انجام این منظور به کار گرفت و گام اول را با ابلاغ فرمانی در شهریور 1379 که طی آن روسیه به 7 فرامنطقه[11] (طبق نواحی هفت‌گانة نظامی آن، تقسیم می‌شد) آغاز کرد.[12] در رأس هر یک از این نواحی نمایندة ویژة رئیس‌جمهور منصوب شد که وظیفة اصلی او احیاء و تحکیم «زنجیرة عمودی قدرت» و اجرای سیاست‌های دولت بود. پنج نفر از این هفت نماینده از طیف «سیلاویک»های کرملین بودند که مستقیماً از سوی رئیس‌جمهور منصوب، زیر نظارت او فعالیت و مستقیماً به او پاسخگو بودند و عضویت غیردائم شورای امنیت را نیز در اختیار داشتند.
آنها از سوی پوتین کلیة اختیارات لازم برای نظارت بر اقدامات مقامات محلی را داشتند و باید بر اساس قوانین فدرال و منطقه‌ای به ایجاد فضای «واحد قانونی» اقدام می‌کردند.[13] گام دوم کرملین برای اصلاحات در مناطق تغییر ترکیب شورای فدراسیون بود که از طریق تغییر قانون انتخابات این شورا و لغو عضویت مستقیم فرمانداران مناطق در آن عملی شد. با اجرایی شدن این قانون اکثر نمایندگان شورای فدراسیون تغییر و به تبع آن قدرت مناطق برای نفوذگذاری از این طریق کاهش یافت. اکثر فرمانداران مناطق شهامت مخالفت با این قانون را نداشتند، اما نیکلای فئودوروف[14] فرماندار چوواش[15] این لایحه را نقض قانون اساسی دانست، اما دادگاه قانون اساسی این ادعا را رد کرد.[16]
تغییر قانون انتخابات فرمانداران مناطق با هدف کاهش قدرت آنها در ساختار سیاسی تلاش دیگر کرملین برای اصلاحات در سطح مناطق بود که با استفاده از عدم تصریح نحوة این انتخاب در قانون اساسی و واگذار کردن آن به قوانین فدرال و ارائة لایحه‌ای از سوی دولت برای انتخاب مستقیم فرمانداران مناطق از سوی رئیس‌جمهور و تصویب آن در آذر 1383 از سوی مجلسین عملی شد.[17] هر چند تیرماه 1387 بحث‌هایی از سوی مینتی‌میر شایمیف (رئیس‌جمهور تاتارستان) و مرتضی رحیم‌وف (رئیس‌جمهور باش‌کوردستان) در خصوص ضرورت لغو قانون انتخاب مقامات مناطق از سوی رئیس‌جمهور و حق وی به انحلال پارلمان‌های محلی مطرح شد، اما این امر با مخالفت مسکو و شماری از رهبران مناطق مواجه و رد شد.[18]
کرملین در اقدامی دیگر اعتبار 42 توافقنامة دوجانبه دولت فدرال با مناطق که در دورة یلتسین به امضاء رسیده و به اعتقاد دولت فضای واحد قانونی را با مشکل مواجه کرده بود، مورد تردید قرار داد و تا سال 1382 حدود 30 مورد از آنها را لغو کرد. پس از آن نیز دولت با انجام اقداماتی کلیة منافذ نفوذ مقامات محلی به کمیسیون‌های انتخاباتی، دادگاه‌ها و وزارت کشور را محدود کرد.[19] سیاست پوتین برای کاهش قدرت فرمانداران مناطقی که به راحتی حاضر به تسلیم در برابر اقتدار مرکز نبودند، برگزاری انتخابات «فرمایشی» بود.
در این فرایند کاندیداهای مناطقی که به هر دلیل مورد تأیید کرملین نبودند، از جمله در جمهوری‌های کورسک، اینگوش و چچن رد صلاحیت شده و از مشارکت آنها در انتخابات ممانعت به عمل آمد.[20] مورد دیگر اعمال فشارهای مالی به مناطق از طریق تصویب قانونی در سال 1379 بود که طبق آن مقامات محلی موظف شدند پنجاه درصدِِ درآمدهای مالیاتی خود را به خزانة فدرال واریز نمایند که این امر نیز در تحلیل بیش از پیش استقلال مقامات مناطق مؤثر بود.[21]
مناطق و سیاست خارجی
میزان پویایی مناطق در حوزة سیاست خارجی تا حدود زیادی به ویژگی‌های فرهنگی، تاریخی، ژئوپولیتیکی، اجتماعی و اقتصادی آنها بستگی دارد که معمولاً ترکیبی از عوامل هم‌پیوند از جمله سه موضوع کلی زیر در این رابطه حائز تأثیر است؛
1- وضعیت عمومی منطقه (وجود و یا فقدان ساختارهای قدرتمند اجتماعی، اقتصادی و سیاسی از جمله وجود ذخایر و منابع طبیعی، میزان توسعة صنعتی و ساختارهای پیشرفتة اقتصادی)[22]
2- جایگاه منطقه در ساختار فدراسیون (نوع روابط مسکو و منطقه اعم از رسمی (طبق قانون اساسی) و غیررسمی))[23]
3- موقعیت ژئوپولیتیکی منطقه (مجاورت با مرز‌های سرزمینی، مناطق بحران، وضعیت راهبردی و نظامی آن)[24]
در میان عوامل بازگفته، توانمندی‌های اقتصادی و مؤلفة تجربة تاریخی مناطق در تعیین دامنة تأثیر آنها در حوزة سیاست‌گذاری خارجی از سایر مؤلفه‌ها مهم‌تر به نظر می‌سد. به عنوان نمونه نظریة پراشای شرقی[25] که تا قبل از سال 1324 وجود خارجی نداشت، در حال حاضر مؤلفه‌ای حائز تأمل در تلاش کالینینگراد برای همگرایی با اروپا محسوب می‌شود. این منطقه که در حال حاضر بین کشورهای عضو اتحادیة اروپا قرار گرفته، در مواردی نشان داده که به دور از فشارهای مسکو و پایتخت‌های اروپایی به دنبال برقراری رابطه‌ای متعادل با هر دو طرف است.
مقامات این منطقه تلاش می‌کنند از این نظریه برای تقویت روابط خود با کشورهای غربی به ویژه آلمان و توسعة اقتصاد و صنعت گردش‌گری خود استفاده کنند. برای مناطق شرق دور نیز خاطرة جمهوری شرق دور[26] (1301-1299) برای ایجاد روابط نزدیک‌تر با ژاپن و ایالات متحده که در آن دوره از اولویت‌های سیاست خارجی جمهوری مذکور بود، توجیهی تاریخی محسوب می‌شود.[27]
مؤلفة هویت و نوعِ تعریف مناطق از موقعیت و وضعیت خود نیز عاملی مهم در نحوة حضور آنها در حوزة روابط خارجی است. به عنوان مثال تصّور «روسی بودن» وجه غالب درک نخبگان و رسانه‌های مناطق جنوبی است، حال آن که گفتمان منطقه‌ایِ مناطقِ مرزیِ غربِ روسیه همیشه در راستای گفتمان ملی نیست. بر همین اساس در فرآیند توسعة ناتو به شرق احساسات ضدغربی در مسکو و مناطق جنوبی نسبت به مناطق غربی که با اعضاء جدید ناتو هم‌مرز شده‌اند، بروز بیشتری داشته است.[28]
در این میان مناطق مرزی به واسطة موضوعاتی از جمله قاچاق اسلحه، مواد مخدر و انسان، تروریسم، مهاجرت، کشمکش‌های مرزی، مشکلات اقتصادی و زیست محیطی با موضوعات خارجی بیش از سایر مناطق درگیر هستند. مجموعاً 47 منطقة روسیه از خشکی و دریا با کشورهای خارجی مرز مشترک دارند که به طور طبیعی هر گونه رابطة دوستانه و یا خصمانة مسکو با کشورهای هم مرز این مناطق می‌تواند در نوع وضعیت آنها تأثیر مستقیم داشته باشد. این مسئله به ویژه در خصوص مناطق مرزی شرق دور (مجاور چین و کره و ژاپن)، مناطق شمال غرب و شمال قفقاز ملموس‌تر است.[29]
به عنوان مثال تعاملات اقتصادی دولت فدرال با قدرت‌های اقتصادی شرق آسیا باعث پویایی اقتصاد مناطق سیبری و شرق دور از جمله خاباروفسک و پریمورسکی با ژاپن، چین و کره جنوبی، ساخالین با کره جنوبی و ژاپن و آمُور با چین شده و ارتقاء سطح توسعة این مناطق را به همراه داشته است.[30]
مناطق و سیاست‌گذاری خارجی در دورة پوتین
خلال دهة 70 (90 م) مقامات مناطق با استفاده از ضعف ساختاری و اجرایی مرکز اقدام به گسترش فضای نفوذ خود در حوزه سیاست خارجی کردند. این امر اسباب شکل‌گیری پدیده‌ای به نام «منطقه‌ای شدن»[31] سیاست خارجی شد که عبارت از تقاضای فزاینده مناطق به بسط حوزة تأثیر و نقش خود در تصمیم‌سازی‌ها در این حوزه بود. در این دهه مناطق با استناد به قانون اساسی فدرال و قوانین اساسی خود اقدام به توسعة روابط خارجی خود با سازمان‌ها و دولت‌های خارجی کردند[32]، از دخالت و ابراز نظر در خصوص موضوعات بین‌المللی هیچ ابایی نداشتند[33] و مشارکت در این عرصه را حق مسلم خود می‌دانستند.[34]
این موضوع تا به آنجا پیش رفته بود که در برخی مقاطع مسکو نمی‌توانست موافقتنامه‌ای را با کشورهای همسایه که به نحوی با منافع مناطق مرزی آن ارتباط داشت، حداقل بدون مشورت با مقامات آنها امضاء کند. معمولاً مقامات مناطق در مذاکرات مرتبط با این موافقتنامه‌ها حضور داشتند و اعمال تأثیر می‌کردند. به عنوان مثال یوگنی نازدراتنکو[35] فرماندار منطقه پریمورسکی در نشست نخست‌وزیران عضو اَپک در مالزی، پریماکف (نخست‌وزیر وقت) را همراهی می‌کرد.[36] ایگور فاخات‌دینوف[37] فرماندار ساخالین نیز در مذاکرات دوجانبة مرزی بین روسیه و ژاپن در مورد جزایر مورد منازعة کوریل شرکت و تأثیر داشت.[38]
در این رابطه جمهوری تاتارستان پیش‌رو بود و مناطق دیگر این جمهوری را به عنوان الگو در توسعة روابط خارجی خود مورد توجه قرار می‌دادند.[39] زیر این شرایط در سال 1378 یازده منطقه در کشورهای خارجی و در مقابل شماری از کشورها در برخی مناطق به منظور تسهیل تجارت خارجی و ایجاد فضای مناسب سرمایه‌گذاری اقدام به تأسیس نمایندگی کرده بودند.[40] مسکو با گسترش روابط خارجی مناطق تا زمانی که با قوانین اساسی و فدرال تعارض نداشت، مخالفت نمی‌کرد و حتی برخی فعالیت‌ها از این دست را که در راستای منافع ملی تشخیص می‌داد (از جمله اقدام دمیتری آیتسکف[41] فرماندار منطقة ساراتف[42] برای توسعة روابط با اکراین) را ترغیب می‌کرد.[43]
در دورة پوتین این وضعیت و به عبارتی دخالت فزایندة مناطق در حوزة سیاست خارجی به نحو محسوسی معکوس شد. سیاست خارجی روسیه از «منطقه‌ای شدن» فاصله گرفت و اصل تمرکز به عنوان مؤلفه‌ای مهم در سیاست‌گذاری و تصمیم‌سازی در این حوزه مسلط شد. کرملین بیش از این اجازه رفتارهای مستقلانه در حوزه سیاست خارجی را به مناطق نداد و بر ضرورت تنظیم مناسبات و موافقتنامه‌های خارجی مناطق در راستای خطوط کلی تعیین شده از سوی کرملین تأکید کرد. همان طور که اشاره شد تشدید راهبرد تمرکز قدرت، تقویت سلسله‌مراتب عمودی اقتدار و اعمال کنترل دولت بر منابع اقتصادی مناطق از جمله مهم‌ترین اسبابی بود که توان مناطق برای اعمال دخالت در حوزة سیاست خارجی را به نحو قابل ملاحظه‌ای تحلیل برد.
به عنوان نمونه در سال 1383 ویکتور ایشایف فرماندار منطقة خاباروفسک که پوتین را در سفر به پکن همراهی می‌کرد، بدون توان ابراز هر گونه مخالفتی شاهد امضای موافقتنامة مرزی میان روسیه و چین بود که بر اساس آن جزیره‌ای نزدیک خاباروفسک به چین واگذار می‌شد.[44] با وجود اینکه پوتین در اولین نشست شورای دولتی[45] در تیر 1382 بر این نکته تأکید کرد که سیاست خارجی سرگرمی نخبگان کرملین نیست و برای تدوین سیاست خارجی جامع، منسجم و قدرتمند باید همه شهروندان و همة اجزاء فدراسیون از جمله مقامات محلی و منطقه‌ای مشارکت داشته باشند، اما سیر تحولات و تأکید هم‌زمان او در این نشست بر ضرورت عطف سیاست خارجی به منفعت همة شهروندان حکایت از دیدگاه‌های تمرکزگرای او در سیاست‌گذاری خارجی داشت.[46]
زیر این شرایط در دورة وی دامنة تأثیر مناطق در حوزة سیاست خارجی تنها به نفوذگذاری کم‌اثر بر تصمیم‌سازی‌های دولت در حوزة تجارت خارجی محدود شد. واقعیت‌ها نیز حاکی از آن است که علی‌رغم تأکید آلکسی لاوروف[47] رئیس اداره بودجة وزارت دارائی بر این نکته که؛ «در حوزة اقتصاد خارجی دولت زیرساخت‌ها را برای استفاده مناطق مهیا می‌کند و این مناطق هستند که باید از این فرصت‌ها بهره‌برداری کنند»، مسکو تنها تصمیم‌ساز در این حوزه بود و تصمیم‌گیری در خصوص اینکه چه شرکت خارجی، در کجا، با چه شرایطی و در چه حجمی فعالیت اقتصادی داشته باشد کاملاً زیر هدایت آن انجام می‌شد.[48]
اما نکتة حائز تأمل اینکه پدیدة منطقه‌ای شدن سیاست خارجی روسیه در دورة پوتین نیز به طور کلی قابل حذف نبود و ضرورت توجه به حق مناطق در دخالت امور خارجی مرتبط با منطقة خود، جنبة منطقی سهم‌خواهی آنها در مشارکت در سیاست خارجی بود. بر اساس آمارها در سال 1381 حدود 82 منطقه در فدراسیون روسیه با شرکای خارجی خود در 77 کشور ارتباط مستقیم و غیرمستقیم داشتند و 74 دفتر نمایندگی مناطق در کشورهای خارجی فعال بوده است. لذا به نظر می‌رسد کرملین نمی‌تواند بطور کامل تمایل مقامات متنفذ منطقه‌ای از جمله شایمیف و یوری لوژکف (شهردار مسکو) [49] را در دخالت در امور خارجی زیر کنترل بگیرد.
برای مثال جمهوری تاتارستان در سال 1381 حدود 68 موافقتنامة بین‌المللی با طرف‌های خارجی خود امضاء کرده بود که 43 مورد آنها «ترانس‌ورس» و موافقتنامه‌هایی شبیه به موافقتنامه‌های دولت مرکزی با کشورهای خارجی بود.[50] در موردی دیگر لوژکف در سال 1385 بدون هماهنگی با مقامات مسئول، استقلال منطقة جدایی‌طلب آبخازیای گرجستان را مورد شناسایی قرار داد، که این امر برای وزارت خارجه مشکلاتی را به همراه داشت.[51]
جمع‌بندی
هر چند مناطق در دورة پوتین قادر به پی‌گیری سیاست خارجی «شبه مستقلی» که در دورة یلتسین آنرا تجربه کرده بودند، نبودند، اما به نظر می‌رسد در این دوره نیز شرایط به نحوی بود که امکان جلوگیری از همکاری و همگرایی آنها با کشورها و مناطق همجوار و زیرسیستم‌های بین‌المللی وجود نداشت، کنترل کامل محرکه‌های روابط خارجی مناطق مقدور نبود و مسکو نمی‌توانست صرفاً با تصمیمات خود و بدون در نظر گرفتن دیدگاه‌ها و منافع مناطق این روابط را مدیریت کند.
نکتة شایان توجه اینکه روابط خارجی مناطق همیشه منفی نبود و برخی اقدامات آنها در حوزة خارجی از جمله در قالب همکاری‌های اقتصادی، زیست‌محیطی و فرهنگی با کشورها و مناطق هم‌مرز خود در بهبود مشکلات این مناطق تأثیر مؤثر داشت و حتی در برخی موارد کلانِ روابط خارجی روسیه با طرف‌های خود به طور مثبت زیر تأثیر قرار داد. به عنوان مثال روابط منطقة کالینینگراد با کشورهای همسایة خود لهستان و لیتوانی در ایجاد فضای تفاهم برای حل مشکلات مرزی با این کشورها و همچنین جلوگیری از نظامی شدن این منطقه تأثیر مثبت داشت و روابط حسنة منطقة کاریلیا با فنلاند نیز در ایجاد جو مثبت در روابط مسکو- هلسینکی مؤثر بود.
پی‌نوشت‌ها
[3]. a “Russia of Regions”
[5] . بر اساس گزارش وزارت دادگستری در دهة 70 (90 م) بیش از 5 هزار مورد از قوانین مصوب مناطق با قانون اساسی و یا قوانین فدرال مغایرت داشته است. دادستان کل روسیه نیز در گزارش اعلام کرد؛ در این دوره بیش از 75 درصد قوانین منطقه‌ای با قوانین فدرال و بیش از 34 درصد آنها با قانون اساسی مغایرت بوده است.
[7]. واژة «سیلاویک» برگرفته از عبارت روسی «سیلاوی‌یِ ستروکتوری» به معنای «ساختارهای قدرت» (عمدتاً وزارتخانه‌های کشور و دفاع و ادارات امنیتی) است و عمدتاً به افراد فعال فعلی و یا قبلی در این نهادها اطلاق می‌شود.
[9]. برای اطلاع بیشتر در خصوص سیاست تمرکز قدرت پوتین ر ک به:
علیرضا نوری، "عمل‌گرائی پوتین و فرآیند شکل‌گیری اجماع و سازگاری در سیاست خارجی روسیه"، پایان‌نامه کارشناسی ارشد رشتة مطالعات منطقه‌ای، دانشگاه تهران، دانشکدة حقوق و علوم سیاسی، 1386، فصل سوم
[11]. این هفت فرامنطقه عبارت است از: ناحیة شمال غرب، مرکزی، جنوب، ولگا، اورال، سیبری و شرق دور
[12]. سه هدف اعلامی دولت برای تقسیم روسیه به هفت فرامنطقه عبارت بود از؛ 1- تمرکز و یکسان‌سازی بیشتر 2- کاهش سیستم‌های قومی – منطقه‌ای مبتنی بر اصول قیمومیت و موروثیت و 3- حذف و کاهش مناقشات بین‌منطقه‌ای.
[14]. Nikolai Fedorov
[15]. Chuvash
[17]. این مسئله از منظر برخی تحلیل‌گران با بند 2 اصل 32 قانون اساسی که بر اساس آن شهروندان روسیه می‌توانند برای فعالیت در دستگاه اجرایی منطقة خود هم انتخاب کنند و هم انتخاب شوند و نیز با بند 2 اصل 130 و بند 1 اصل 131 قانون اساسی که طی آنها ساختارها و مقامات محلی مناطق باید بوسیلة انتخابات و از سوی مردم مناطق تعیین شوند، مغایرت داشت.
[22]. مرور تحولات حاکی از آن است که مناطق ثروتمندتر دامنة نفوذ بیشتری بر سیاست‌گذاری‌ها داشته‌اند به عنوان مثال مناطق سیبری غربی به واسطة وجود منابع غنی نفت و گاز بیش از مناطق جنوبی که با کشورهای خارجی هم‌مرز هستند، با اقتصاد جهانی ارتباط دارند. ناحیة شرق دور نیز با منابع اقتصادی غنی خود نمی‌تواند از فرآیند پرشتاب توسعة شرق آسیا به دور باشد.
[23]. به عنوان مثال برخی مناطق به واسطة روابط خاص خود با مسکو از مزایا و حمایت‌های بیشتری برخوردارند.
[25]. Eastern Prussia
[26]. Far Eastern Republic
[29]. مناطق شرق دور روسیه با هفت منطقه از چین و جمعیت 90 میلیونی آن هم‌مرز هستند. مناطق قفقاز شمالی به دلیل مجاورت با مناطق بی‌ثبات قفقاز جنوبی و مناطق شمال غرب به سبب همسایگی با منطقة راهبردی دریای بالتیک از اهمیت برخوردارند و منطقة کالینینگراد نیز به لحاظ ژئوپولیتیکی و نظامی اهمیت بالایی برخوردار است.
[31]. regionalization
[32]. طبق اصول 71 و 72 فصل سوم قانون اساسی فدرال 1- حکومت فدرال به همراه مناطق تابعه روابط اقتصادی و بین‌المللی فدراسیون را تنظیم و بر قراردادها و موافقتنامه‌های بین‌المللی آنها نظارت عالیه دارد. 2- حکومت‌های محلی روابط خارجی و بین‌المللی خود را با توجه به خطوط تعیین شده از سوی دولت فدرال و در چهارچوب صلاحیت‌های منطقه‌ای خود تنظیم خواهند کرد.
در قانون اساسی تاتارستان آمده؛ «تاتارستان به عنوان یک دولت مستقل بر اساس قرارداد «تخصیص متقابل قدرت و صلاحیت» به عضویت فدراسیون روسیه درآمده و به عنوان تابعی از حقوق بین‌الملل با کشورهای خارجی در زمینه‌های مختلفِ اقتصادی، سیاسی، فرهنگی، حقوقی، دیپلماتیک، نظامی و سایر حوزه‌ها رابطه برقرار می‌کند». بر همین اساس تاتارستان ادارة روابط خارجی را زیر نظارت رئیس‌جمهور خود تشکیل داده که مسئول تنظیم روابط خارجی این جمهوری با کشورها و سازمان‌های خارجی است. در اصل اول قانون اساسی منطقة کاریلیا نیز آمده؛ «کاریلیا بر اساس قانون اساسی و قوانین فدرال یک دولت مستقل است و مادامی که اقداماتش در حوزة سیاست خارجی با قانون اساسی فدرال مغایرت نداشته باشد، به عنوان یک هویت مستقل در عرصة بین‌الملل حضور خواهد داشت».
[33].. در دهة 70 (90 م) برخی مناطق به ویژه در شرق دور با آگاهی از نگرانی‌های مسکو از اقدامات خارجی مناطق تلاش می‌کردند از این مسئله به عنوان ابزاری برای کسب امتیاز از مرکز استفاده کنند. یوگنی نازداراتنکو فرماندار منطقه یریمورسکی برای اعمال فشار بر مسکو از طریق «کارت خارجی» به منظور کسب امتیازات و استقلال بیشتر هیچگاه تردید به خود راه نداد.
[35]. Yevgeni Nazdeatenko
[37]. Igor Fakhutdinov
[38]. در موردی دیگر نیز مسکو به دلیل مخالفت برخی مناطق نتوانست تعهدات خود بر اساس موافقتنامة سال 1376 در خصوص انهدام سلاح‌های کشتار جمعی (شیمیایی) را اجرایی کند. شش منطقة مرتبط با این موافقتنامه (بریانسک، کیروف، کورگان، پنزا، ساراتف و آدمورت) برای مقابله با خسارات زیست محیطی ناشی از این امر از مسکو تقاضای غرامت مالی کرده بودند.
[39]. در سال 1375 شایْمیِف با حضور در تهران موافقتنامة بازرگانی و اقتصادی را با مقامات ایرانی و قرارداد مشابهی نیز با عراق امضاء کرد. تاتارستان همچنین با عقد موافقتنامه‌هایی با امریکا، آلمان و فرانسه به اخذ وام از این کشورها اقدام و بازپرداخت آنها را نیز خود تضمین نمود. در موردی دیگر و در بحران کوزوو (یوگسلاوی) از یک سو مقامات جمهوری‌های مسلمان‌نشین با سیاست‌های اسلاوگرایانة کرملین موافق نبودند و از سوی دیگر جمهوری چچن با تقبیح سیاست‌های منفعلانة مسکو در این خصوص، آمادگی خود برای میانجی‌گری در مناقشة آلبانیایی- صربی را اعلام و ضمن حمایت از جمعیت چِرکِسِ کوزوو در خصوص انتقال آنها به قفقاز شمالی اعلام آمادگی کرد.
[41]. Dimitri Ayatskov
[42]. Saratov
[45]. پس از اعمال محدودیت‌ها از سوی دولت مرکزی برای اعمال نفوذ مناطق بر روندهای سیاسی، هم‌اکنون شورای دولتی از معدود مجاری باقی‌مانده نفوذگذاری مناطق بر سیاست‌های مرکز است. هرچند عکس این مطلب شاید درست‌تر باشد، به این معنا که این شورا بیشتر مجرایی برای اعمال کنترل و نظارت بیشتر دولت مرکزی بر فعالیت مقامات مناطق است. روند تحولات نیز حاکی از آن است که این شورا صرفاً محلی برای چانه‌زنی مقامات مناطق برای جذب منابع بیشتر فدرال از طریق نزدیک شدن هرچه بیشتر به منبع قدرت یعنی کرملین بوده است. این شورا به ابتکار مستقیم پوتین پس از انجام اصلاحات اداری تشکیل شد، در قانون اساسی پیش‌بینی نشده و مبنای قانونی محکمی ندارد. نیکلای فئودورف فرماندار منطقة چوواشیا معتقد است این نهاد فاقد قدرت است و حوزة وظایف آن به درستی مشخص نیست. گنادی ساولیف فرماندار منطقة کامی- پرمیانسکی نیز این شورا را فاقد مشروعیت قانونی دانسته است.
[47] .Alexei Lavrov
[49]. شهر مسکو با هدف افزایش رفاه اقتصادی و اجتماعی خود تا سال 1385 در زمینه‌های مختلف با حدود 160 شریک خارجی اعم از شهر، کشور و یا سازمان منطقه‌ای بر اساس قراردادها و موافقتنامه‌های بلندمدت از جمله حدود 100 موافقتنامه با کشورهای حوزة «سی‌آی‌اس» ارتباط داشت و برای تسهیل این مراودات مرکز همکاری‌های بین‌المللی مسکو (ام‌سی‌آی‌سی) را در سال 1381 با حوزة فعالیت وسیع و مختلف شکل داده بود.
نویسنده: علیرضا نوری
منبع: ماهنامة ایراس، شهریور و مهر 1387، شماره 20، صص 32-22.
برای نمایش آواتار خود در این وبلاگ در سایت Gravatar.com ثبت نام کنید. (راهنما)
ایمیل شما بعد از ثبت نمایش داده نخواهد شد